原标题：三大原因致无人机黑飞无法无天 专项立法迫在眉睫
当前亟待针对无人机制定一部专门的法律，明晰生产者、销售商和使用者的权利义务，对各种大小、用途不同机型给出明确的使用区限，只有在让购买者周知并严格监管的情况下，才能对层出不穷的问题“对症下药”
□ 本报记者 陈磊
“什么叫无人机？”
每次听到有人问起这个问题，北京市民吴迪都会不厌其烦地向对方解释：“无人机就是一种利用无线电遥控设备控制的、不需人驾驶的飞机，能够用于航拍等多种用途。”
放飞无人机会触犯法律吗？答案是肯定的。4月22日，四川省成都市警方通报称，3名男子因为在成都双流机场附近放飞无人机，分别被行政拘留5天。
这种放飞无人机却没有申请飞行空域和计划、超出飞行空域的行为，即“黑飞”。4月14日至4月21日，短短8天时间里，成都市已经发生多起“黑飞”事件。
近年来，随着民用无人机快速“飞”入民间，无人机“黑飞”也在频繁干扰正常的空中秩序。据民航部门公布的数据，2015年，全国共发生无人机干扰民航飞行事件4起，2016年则发生23起。
“黑飞”挑战社会秩序
雪白的机身，四个螺旋桨，配有一个正方形的手柄，上面可以插上手机或IPAD等电子设备……这就是80后青年吴迪买的一款无人机。
“这款机器配有4K画质的照相摄像，实时高清传输，还能做到两公里的超远距离遥控……”吴迪自小便对航模非常感兴趣。
4月23日，《法制日报》记者在互联网上点开一家著名购物网站，在搜索栏输入“无人机”三个字，按下回车键，搜索结果瞬间展现在眼前。按销量排名，一款标明“航拍遥控无人机四轴飞行器”产品的销量近7900架。
在该购物网站上，目前所售卖的无人机各式各样，这些无人机大多搭载摄像头，可以通过飞行实时录像。有些店仅一个月的销量就突破1000架。
中国政法大学航空与空间法研究中心研究员、北京法学会航空法学研究会常务副会长张起淮介绍说，无人机是由遥控管理的航空器，按照不同的使用领域可以分为军用、民用两大类。其中，民用又分专业级和消费级，前者集中于政府公共服务的提供，包括警用、气象、消防等。后者则更多的用于航拍、游戏等休闲用途。
中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）执行秘书长、无人机管理办公室主任柯玉宝说，根据协会统计，包括研发、生产、运营在内，我国目前有几百家民用无人机企业，从业人员过万人。
“无人机行业正在飞速发展，在民用领域的应用日渐增多。”张起淮告诉《法制日报》记者。
资料显示，无人机在民用方面已广泛应用于公共安全、应急搜救、农林、环保、交通、通信、气象、影视航拍等多个领域。
“科技的发展速度太快，给社会秩序带来了挑战。”一直关注无人机发展的首都师范大学讲师傅添博士对《法制日报》记者说。
最大的挑战，是无人机“黑飞”。
柯玉宝曾告诉《法制日报》记者，按照现行监管办法，无人机只能在低空隔离空域飞行，不能在融合空域飞行，且飞行要向空管部门申请飞行空域和计划，得到批准后才能活动。
“开车上马路必须得有驾驶执照，航空器要适航，也要遵守航空‘交规’。假如你明天飞，那么在前一天15时之前就需向所管辖区的航行管理部门申报你的飞行计划。”柯玉宝说。
没有申请飞行空域和计划、超出飞行空域，即“黑飞”。
2015年至今“黑飞”30多起
此次发生在成都市的无人机干扰民航飞行事件即“黑飞”。
根据四川省公安厅的通报，4月14日14时05分，成都双流国际机场西跑道北侧30公里区域净空保护区内，发现无人机活动，导致三架航班绕行，地面航班等待5分钟。
4月17日至4月21日，当地警方又查处了多起无人机“黑飞”事件。
实际上，今年以来，国内已经发生多起“黑飞”事件。
今年2月2日，四川绵阳机场跑道上空出现不明飞行物，导致5个航班延误、3个航班备降。据绵阳警方初步调查，怀疑有人操控“黑飞”无人机。
2月2日、3日两天，云南昆明长水国际机场连续发现4起无人机“黑飞”事件，其中一起无人机非法飞行事件中，无人机离空中客机仅有50至70米。
另据民航部门公布的数据，2015年，全国共发生无人机干扰民航事件4起，2016年发生23起。
据此计算，自2015年至今，全国已经发生30多起无人机干扰民航事件。
针对“黑飞”，既有行政处罚，也有刑事处罚。
早在2015年4月，北京市平谷区人民法院就判决了一起无人机“黑飞”案，北京某航空科技公司3名员工因为“黑飞”获刑。
2015年10月，民航新疆管理局依据民用航空法相关条款对某单位的“黑飞”行为进行处罚，开出了罚款两万元的罚单。
既然这样，为何“黑飞”现象仍屡禁不绝？
张起淮向《法制日报》记者分析说，其背后的原因主要有三个：首先是法律规范不完善。我国现行法律体系中对无人机的规定偏向于原则性、指导性、临时性的意见，不能对技术研发、生产制造、市场准入、适航审批、安全运行、监督管理等与无人机活动息息相关的环节作出切实有效的指引、规范和约束，无法“对症下药”。
张起淮认为，其次，现行规定没有得到遵守。我国已开始重视对无人机立法和管理，《民用无人机驾驶员管理规定》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》等规范性文件相继出台，但一部分从事无人机活动的企业和个人法律意识不高，加之无人机飞行的审批手续还存在不够简化等弊端，出于经济利益驱使或者个人爱好，仍在执意“黑飞”。
在张起淮看来，第三个原因是执法部门的监管处罚尚不到位。对无人机“黑飞”的监管措施多以事后惩处为主，难以做到事前预防。对“黑飞”行为高发的企业和个人予以重点管控的信用体系还没有建立。
傅添观察发现，无人机“黑飞”现象之所以屡禁不止，主要可能在于从事无人机活动的人对现行法律法规不够了解，也可能是“侥幸心理”在作怪。
无人机专项立法迫在眉睫
既然“黑飞”要承担行政责任和刑事责任，那么，无人机怎样放飞、在哪里放飞、依据怎样的程序申请才不算“黑飞”呢？
目前，我国对于管控无人机飞行的规定，主要包括民用航空法、《通用航空飞行管制条例》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》等法律法规和规章。
最新的规范是中国民航局2016年9月出台的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》。该办法第三条规定，民航局指导监督全国民用无人驾驶航空器系统空中交通管理工作，地区管理局负责本辖区内民用无人驾驶航空器系统空中交通服务的监督和管理工作。空管单位向其管制空域内的民用无人驾驶航空器系统提供空中交通服务。
张起淮认为，当前亟待针对无人机制定一部专门的法律，明晰生产者、销售商和使用者的权利义务，对各种大小、用途不同机型给出明确的使用区限，只有在让购买者周知并严格监管的情况下，才能对层出不穷的问题“对症下药”。
张起淮建议：“对无人机立法，要避免出现‘一抓就死，一放就乱’的困境。在我国现行法律法规的基础上，立法部门应当立足于无人机的特点，充分考虑无人机行业的发展需求和民航、空管等部门的工作需要，从生产、适航、注册、审批、飞行、监管、惩处等方面全方位前瞻性立法，明确其民事责任、行政责任和刑事责任，并同步出台与法律相配套的实施细则、操作规程和行业规定，加强法制宣传教育，将无人机真正纳入我国法律体系，做到既放活市场，又监管到位。”
傅添的建议则是，由政府监管部门、研究开发者、生产企业等相关单位坐在一起，讨论明确无人机的分类标准，在明确无人机分类之后，建立相应技术标准，比如强制要求生产企业作为监管源头对无人机核心部件实行全国统一的电子编码，实行身份识别，设立专门监管机构建立统一的数据库对无人机销售进行登记，建立追查制度，解决“黑飞”问题。
“目前亟需解决的问题是，先厘清无人机归哪个部门管。”傅添向《法制日报》记者表示。
“如果任由无人机‘黑飞’泛滥，影响的不仅仅是民航安全和公共秩序，还会给人们的日常生活带来干扰，因此，我国就无人机进行专项立法已迫在眉睫。”张起淮告诉《法制日报》记者。
