文章来源：、财新网

如火如荼开展的政府与社会资本合作（PPP）项目备受关注，但其在运行过程中所需要的多维度考核监督并无明确方案，涉及部委20多个。

　　PPP项目的各阶段都涉及多部委、多部门间协调和配合，特别是在项目完成建设、进入运营及维护阶段时。项目建设完成之后，财政部门需要在绩效评价的基础上履行支付义务，在运营维护的过程中同样也需要按期做绩效评价和考核。

　　这不是财政部或者国家发改委一家可以完成的工作，必须联合有专业背景的行业主管部门共同开展。

　　多位PPP领域的专家表示，PPP立法之前，应尽快出台管理条例，明晰管理权限，促进各部委之间的协调配合。现在PPP领域制度规定已有很多，关键是要执行，PPP立法宜缓不宜急，更重要的是从实际操作中总结经验，推出一个恶法不如不出。

　　在PPP的管理权限问题上，财政部与国家发改委的分歧已久，但总体来说两部委是既合作又竞争的关系。

　　比如今年5月，两部门共同印发了《关于进一步共同做好政府和社会资本合作 （PPP）有关工作的通知》（财金[2016]32号），明确只有项目规划、可研获得批准，项目立项后，才能进入PPP流程，就是一次有力的合作。

　　从管理领域来看，财政部负责管理公共服务领域的PPP，国家发改委负责管理传统基础设施领域的PPP。然而，公共服务领域与传统基础设施领域难以明确界定。

　　财政部对其管理的PPP有19个行业一级分类，包括能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利建设、生态建设和环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、政府基础设施、片区开发、旅游、社会保障、其他。

　　国家发改委对其管理的PPP有7大领域划分，包括能源领域、交通运输领域、水利领域、环境保护领域、农业领域、林业领域、重大市政工程领域。不难看出，其中有多处重合。

　　从PPP制度体系来看，两部委各有一套政策体系，各有自己的项目库，也各有自己的专家库。

　　财政部PPP项目库，把全国财政的项目列入，类似于项目信誉库、招商引资库。财政部还设立了PPP示范项目库，通过优秀的示范项目形成一套模板，供全国各地参考。

　　财政部示范项目有两个作用，一是财政部给不同额度的奖励，二是对投资者而言，地方政府违约支付的可能性低。

　　国家发改委的PPP项目库，入库后，有资格申请国家开发银行和农业发展银行1.2%的优惠贷款。

　　那么，一个PPP项目无法区分归属哪家管辖时，该如何申请入库和走流程呢？一位PPP领域的资深律师表示，因为政策不统一，开展PPP时出现一些困扰的现象是存在的。从PPP实践来看，按照财政部的规定做的多一些，因其有关于PPP运作全流程的一套制度体系，政策也比较清晰。从两边的具体规则来看，流程实际是一样的，不同主要在细节上。但是，也不排除未来社会资本两边的项目库都入，两套程序都要走，因为两边都要兼顾。

　　此外，政出多门给银行等金融机构也带来困扰，前述银行人士表示，对银行而言，涉及PPP项目合规性认定问题，比如需要政府付费的项目，若只纳入了发改委项目库，未纳入财政部PPP项目库，银行是否可以认定这是一个合规的PPP项目？银行是否可以融资？

　　前述银行人士指出，从实践看，只要是特许经营类，可以交给发改委；只要涉及到财政支出的政府付费和可行性缺口补助的都应该在财政部的管控范围；同时要规范政府购买服务，防止泛滥化或扩大化的政府购买服务，对政府债务管理和PPP模式形成冲击。

　　他进一步建议，顶层设计应该进一步明确界定政府购买服务和PPP模式各自的适用范围，不能有任何交集和漏洞让地方政府有空子可钻。比如，可取消省级以下财政部门制定购买服务指导性目录的权利，以及由财政部制定目录负面清单尤为重要，建立全国统一的购买服务审查公示系统，明确不在系统中的购买服务合同不合法，财政将不予支付等，将制约、控制和震慑违法违规行为。

　　“凡是涉及基础设施项目建设的服务均应适用PPP模式，政府购买服务仅限于小金额、短期限、高频率的事务性服务，现在已有交集的项目要纠正，我认为这应该是个方向。”他说。