中国市场监督管理学会
理论动态
2016年第5期（总第133期）
编者按：作为全面深化改革背景下治国理政的重要创新，“社会共治”具有深刻的理论渊源和现实基础，不仅出现在中央政策文件中，更在地方治理创新实践中得到应用，也取得了初步成效。持续推进“社会共治”制度创新，提升社会治理能力，更好实现治理目标，是一个长期而复杂的过程，涉及到改革思路的转换、政府角色的再造、多样化治理手段的运用和路径选择等问题。我们就此进行梳理，供参考。
社会共治的内涵
社会共治，是指多元社会主体在社会权力的基础上，通过协商、合作等手段共同治理公共事务，以实现多元社会的共同利益。
党的十八大提出，要实现国家治理体系和治理能力的现代化。李克强总理在2014年政府工作报告中也明确指出，要“推进社会治理创新，注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。社会共治，是公共治理理念的新发展，是我国社会治理的一项重要制度创新。
从治理理论角度看，社会共治理念的内涵更为丰富：一是在总体格局上，要实现“中央领导、政府负责、社会协同、公众参与”的新型国家治理体系的目标；二是在主观意愿上，强调社会主体参与国家治理的自觉、自愿，而非行政强制和政治动员；三是在实现路径上，多个权力主体通过不断对话、博弈，平衡各主体利益，合作形成集体行动，期间不再是政府的强制力推动，而是更多发挥市场机制、行业自律和社会监督的作用；四是在实现动力上，培育“参与型”公民组织、行业协会、企业工会和民间慈善机构，建立多元化的公众参与机制和渠道，将国家职能部分对接到社会自治组织，把社会能办好的事尽量交给社会承担，以形成社会治理的合力。
社会共治的主体是多元主体。中央政府及地方政府、企业及各类市场主体、社会组织等非营利机构等各类社会角色，都是社会共治的多元主体。社会共治承认上述力量的合理性以及合作的可能性。在社会共治格局中，政府不再是唯一主体，而是若干主体中的一个。政府要从以往的直接管理变为间接管理，更多扮演中介者的角色，通过制定治理架构的宏观框架和参与者的行为规则，运用经济、法律、政策等多种手段，为公共事务的处理提供依据和便利。
社会共治的机制是协商对话。社会共治的基本机制包括对话、竞争、妥协、合作与集体行动。坦诚和理性的沟通才能确保社会共治的有效实施。必须承认多元文化与多利益的社会结构，强调对于公共政策与集体行动的多元、平等参与。反复的博弈才能实现各方的妥协、合作，在此基础上的公共决策或集体行动，才能让所有受此影响的人接受。社会共治才能够提供理性、公正的共同价值境遇，并进一步建立共识，最大限度地实现公共利益。
社会共治的目标是社会共享。社会共享既是社会共治的手段与过程，更是社会共治的目标与结果。作为治理变革的最终归属，社会共享是在尊重社会发展规律基础上践行善治的基础。它不只是分配方式上的财富共享，更表现为权力、价值和知识层面的共享，是社会各种角色、各种力量在平等基础上积极地实践，使国家与社会、国家与公民之间的关系走上协调之路，形成建设中国特色社会主义的历史合力，建立起与全面深化改革进程相适应的社会秩序。
社会共治在我国的探索与实践
改革开放以来，伴随着政府自身改革的不断深化，政府、市场和社会三重体系日臻完善。社会共治就是要在此条件下，发挥好政府以外各类主体的作用，建立多元主体参与的新型社会治理模式。在经济领域，社会共治表现为行业协商对话机制；在社会层面，社会共治则表现为针对特定公共议题的策略机制；在社区层面，社会共治又表现为公民权益表达、实现和参与的各类模式。通过市场与社会各类多元主体的介入，反过来又促进政府职能的转变，把简政放权落到实处。当前，随着改革的深化，各类社会问题日益突出，制度转型问题、环境污染问题、既得利益主体调整等，无一不涉及多元主体的利益调整，离不开多元主体的参与，要调整政府主导的治理行为，构建新型的多元主体共治模式。
近年来，在社会管理方面的探索创新，已经融入了多元主体共治的理念。例如，在应急管理方面，形成了分级负责、相互协同的抗灾救灾应急机制。汶川地震和南方暴雪后，均形成政府主导、社会协同的社会组织参与应急救灾格局。在环境保护领域，健全了政府、企业与公众共同参与的新机制。政府在雾霾治理工作中强化了企业与公众的参与，实行区域联防联控。在生态保护方面，提出了主体功能区制度，探索建立跨区域、跨流域生态补偿机制，使各级政府和全社会都参与进来。在食品药品安全方面，提出并建立覆盖全过程的监管理念和制度，通过食品原产地可追溯制度，强化了社会参与的力度，有助于食品安全水平的提高。在慈善事业方面，政府的角色从主导向支持转变，明确社会是慈善事业的主体，引导社会力量参与扶贫事业。在社会共治的实践探索中，一些地方广泛运用合作平台构建共治基础。形成了政府、社会组织与企业平等合作关系，为资源融合、合作互动提供了条件。
作为社会治理的制度创新，多元共治不是政府退出，也不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、强政府、大社会”。政府要善于向社会放权，向社会转移治理职能。有学者指出，实现多元主体共同治理，应当提升政府、市场主体和社会组织等多元主体的治理能力；明确政府、市场与社会的职能分工和权力边界，向市场和社会放权，为共同治理创造更多的空间。
推进市场监管社会共治制度建设的思考
学界认为，在市场监管领域引入社会共治理念，有助于突破现有条块分割的思维，从而使市场监管与我国的政治行政特点、经济发展阶段、产业环境背景等相适应。要通过一系列制度建设，整合多元主体的资源力量，形成市场监管合力，推动市场监管共治新格局早日形成。
一是在发展方向上，要由政府主导向社会协同共治转变。传统的市场监管是以行政监管为主，通过行政许可、行政检查、行政执法为主的方式，力求对市场的全方面做到无死角监管。但这样的监管成效并不明显，导致监管矛盾日益突出，监管风险不断增大，易呈现出政府着急、企业不急、经营者无惧、消费者无奈的现象。因此，迫切需要在制度设计上改变传统的市场监管格局，注重制度体系的系统性、整体性和协同性，在多元共治下，构建企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的市场监管新机制，形成政府更严明，企业更负责，社会更有为，民众更理性，媒体更客观，专家更准确的市场监管新格局。首先，要完善制度约束，培育尽责的监管者。政府部门应当主要通过法制发挥在市场监管中的作用，依法对市场主体的行为进行引导和适度干预，特别是监督和矫正市场主体的不当行为，其目的是要使市场机制更好的发挥作用。其次，要建立诚信自律机制，培育守信的从业者。生产经营者是社会共治的主要参与者，也是市场中的第一责任人。在市场监管新格局下，需要通过安全责任制度、全流程监督检查制度、损失赔偿制度等方式来强化风险管理，约束企业行为，培育守信的从业者。第三，要建立健全披露制度，使信息公开透明，为消费者和媒体的正当监督创造条件。作为重要的市场力量，消费者有能力通过自身的选择行为影响市场，影响企业的生产行为。因此，要建立健全市场参与各个主体的信息披露制度，便于消费者和媒体发挥监督作用，同时也引导建立成熟的消费者群体。
二是在监管目标上，要从单纯的行政管控向公共服务转变。由于市场监管的公共性，政府部门应将提升公共服务和保障公共利益置于重要位置。监管的最终目标，不是用行政手段管控市场，而是通过监督管理保障市场健康运行，提升社会经济发展水平。在社会共治新机制下，首先，要以公众利益为导向，整合各类社会资源。如按照市场化方向完善行业协会，通过行业自律，发挥规范行业秩序的作用，加大企业服务力度。其次，提高公共服务管理智能化水平，实现对服务管理流程的科学再造。把信息数据优势转化为社会治理优势，加强关联数据分析对比、研判应用，从多源、分散的大数据中找到规律，提高公共决策的预见性、精准性。第三，要发挥社会公众的监督作用。通过消费者组织、有奖举报制度等，加强消费教育、新闻媒体等渠道，不断提高市场监管水平。
三是在监管重点上，要从重在应急处置向风险防控转变。创新市场监管，服务市场发展，还伴随着监管重点的转变。过去，我国行政监管比较重视事前审批和事后审查，处置应急事项的任务比较重。在市场监管多元共治新格局下，监管工作应向源头上溯，建立健全生产、流通领域的风险监测和评估体系，有效控制风险隐患。首先，要构建风险防范机制，加强监管风险的研究，提高防范化解意识，细分风险防范重点，制定防范工作流程措施，不断提升风险防范水平。其次，通过建立健全生产经营主体责任评价系统，引导市场主体增加商品和服务的透明度。根据企业信用风险等级开展分层管理，使监管资源与企业风险等级相匹配，细化抽查内容，对风险较高企业进行重点抽查，通过社会信用体系对接，加强惩戒力量。提升执法信息透明，提升监管效能。同时，加强对市场主体的引导和教育，强化风险防范的自律行为。
四是在方法手段上，要从单一的行政管理向综合运用法制等共治手段转变。司法手段在市场监管中发挥着重要作用，在反垄断、反不正当竞争、打击侵权假冒、维护消费者合法权益方面起着重要作用。高效、法治的监管，是实现简政放权改革红利的重要保障。创新市场监管必须加强行政机关与司法机关的沟通，推进统一执法和审判标准。要积极运用法律手段，依法追究市场违规主体的法律责任，提高违法成本，提升监管专业化、法制化水平。要通过行政与司法的配合保障监督效果，形成治理的闭环。探索实施企业信用信息统一归集、依法公示、联合惩戒，探索证据一体化，及时发现潜在市场风险，有效约束市场行为，避免违法行为造成严重后果。
（综合整理自新华网、《中国行政管理》《行政论坛》《中国市场监管研究》《中国人民大学学报》《甘肃社会科学》等资料）
（责任编辑：周晓萍、胡湛）
